Czy Turcja jest w UE? Wyjaśniamy status kraju

Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej. Posiada jednak status kraju kandydującego, a formalne negocjacje akcesyjne trwają – z przerwami – od 2005 roku. Proces ten od lat pozostaje w impasie, głównie ze względu na oddalanie się Ankary od unijnych standardów demokratycznych i nierozwiązane spory geopolityczne. W dalszej części artykułu szczegółowo wyjaśniamy zawiłości tego procesu.

Jak rozpoczęła się droga Turcji do Unii Europejskiej?

Relacje Ankary ze strukturami europejskimi sięgają roku 1963. Wtedy to Europejska Wspólnota Gospodarcza podpisała z nią układ stowarzyszeniowy, tworząc podwaliny pod przyszłe zbliżenie handlowe i polityczne. Kluczowym momentem okazało się formalne złożenie wniosku o członkostwo, które nastąpiło 14 kwietnia 1987 roku. Dopiero jednak szczyt w Helsinkach w 1999 roku przyniósł realny przełom, gdy Radzie Europejskiej przyznano Turcji status oficjalnego kandydata do akcesji.

Mimo politycznej woli otwarcia negocjacji, przez kolejne lata Bruksela bacznie przyglądała się reformom wewnętrznym. Prawdziwy impuls przyszedł wraz z wyborczym zwycięstwem Partii Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP) w 2002 roku. Formacja ta początkowo wdrażała szereg zmian – w tym osłabienie wpływu armii na rządy – które odbierano jako zdecydowany zwrot proeuropejski. W konsekwencji tych starań, 3 października 2005 roku oficjalnie rozpoczęto negocjacje akcesyjne.

Dlaczego Turcja wciąż nie należy do UE?

Odpowiedź nie jest jednowymiarowa. Podstawową przeszkodę od zawsze stanowi argument geograficzny: zaledwie 3% powierzchni Turcji leży na kontynencie europejskim. Poważniejsze bariery mają jednak charakter polityczny i społeczny. Gdyby kraj ten dołączył do Wspólnoty, stałby się jej drugim co do wielkości członkiem – zaraz po Niemczech – zamieszkanym przez blisko 70 milionów muzułmanów. Ta demograficzna wizja wzbudza w wielu stolicach UE obawy o destabilizację rynku pracy oraz różnice kulturowe.

Kryzys praworządności i demokracji

Punkt zwrotny w relacjach nastąpił po nieudanym zamachu stanu w lipcu 2016 roku. Reakcja prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana, obejmująca masowe czystki w armii, sądownictwie i administracji, spotkała się z ostrą krytyką Brukseli. Unia Europejska oskarżyła Turcję o systematyczne łamanie praw człowieka i wykorzystywanie szerokiej definicji terroryzmu do szykanowania oponentów. Do krajów UE zaczęły napływać dziesiątki tysięcy wniosków o azyl od obywateli tureckich, w tym osób powiązanych z Ruchem Gülena. Napięcie na tym tle do dziś wpływa na blokadę otwierania kolejnych rozdziałów negocjacyjnych.

W ocenie Komisji Europejskiej, konsekwentne odchodzenie od standardów demokratycznych i nadmierna koncentracja władzy w rękach prezydenta sprawiły, że dialog akcesyjny stracił sens. Oficjalnie od 2018 roku Rada Unii Europejskiej uznaje, że rokowania utknęły w martwym punkcie. Od tego czasu nie otwarto ani nie zamknięto żadnego nowego rozdziału.

Nierozwiązane konflikty regionalne

Stosunki dwustronne zatruwają również przewlekłe spory z członkami Unii. Turcja nie uznaje Republiki Cypryjskiej, zamiast tego wspierając nieuznawaną na arenie międzynarodowej Turecką Republikę Cypru Północnego. Blokuje też współpracę Cypru z NATO. Napięcia dotyczą również suwerenności nad wyspami i strefami ekonomicznymi na Morzu Egejskim, które regularnie prowadzą do incydentów militarnych z Grecją. W latach 2019-2021 eskalacja przybrała tak poważny obrót, że UE nałożyła sankcje na tureckie firmy prowadzące odwierty u wybrzeży cypryjskich.

Wspólnym mianownikiem dla wielu państw jest też obawa przed masową migracją. Położenie geograficzne Turcji czyni z niej bramę dla uchodźców z Bliskiego Wschodu. Retoryka Ankary – która wielokrotnie groziła „otwarciem granic” i wysłaniem migrantów do Europy – traktowana jest jako polityczny szantaż. Jednocześnie w krajach takich jak Niemcy mieszka około 3-milionowa diaspora turecka, co zmusza tamtejsze rządy do zachowania szczególnej ostrożności w relacjach z Ankarą.

Unia celna z Turcją obowiązuje od 1995 roku. Obejmuje ona wyłącznie towary przemysłowe oraz przetworzone produkty rolne i zapewnia zerowe stawki celne w obrocie między stronami.

Jakie są obecne formy współpracy mimo braku członkostwa?

Brak postępów w akcesji nie oznacza zupełnego zerwania kontaktów. Wręcz przeciwnie, obie strony poszukują modelu kooperacji wykraczającego poza zaklęty krąg negocjacji członkowskich. Fundament gospodarczy stanowi zmodernizowana unia celna, która od dekad napędza dwustronną wymianę handlową. Roczny bilans obrotów liczony jest w miliardach euro, a dla zmagającej się z hiperinflacją Turcji przyciąganie europejskich inwestycji jest absolutnym priorytetem.

Kluczowe znaczenie dla UE ma natomiast kwestia zarządzania migracją. Na mocy porozumienia z marca 2016 roku Bruksela zobowiązała się do przekazania Ankarze 6 miliardów euro w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji. Środki te podzielono na dwie transze. Nie trafiły one bezpośrednio do budżetu państwa, lecz zostały przeznaczone na:

• projekty humanitarne i pomoc pieniężną dla ponad 1,7 miliona uchodźców syryjskich,
• programy edukacyjne dla ponad 620 tysięcy dzieci,
• funkcjonowanie 177 ośrodków zdrowia dla migrantów,
• działania związane z walką ze skutkami pandemii COVID-19 w obozach dla uchodźców.

W zamian Turcja zobowiązała się do powstrzymania fali nielegalnej migracji do Grecji i na Bałkany. Efekty były natychmiastowe: liczba nieuregulowanych przekroczeń granicy na szlaku bałkańskim spadła z ponad 760 tysięcy w 2015 roku do niespełna 6 tysięcy w roku 2018. Przedłużona w 2020 roku kooperacja do dziś stanowi jeden z głównych filarów pragmatycznych relacji z Ankarą.

Jakie warunki musi spełnić Turcja, by myśleć o wejściu do UE?

Lista tzw. kryteriów kopenhaskich jest długa, a Turcja zmaga się z wypełnieniem nawet tych podstawowych. Poza naprawą praworządności i sądownictwa, jednym z największych wyzwań pozostaje liberalizacja reżimu wizowego. Choć negocjacje w tej sprawie trwają od 2013 roku, Ankara spełniła dotąd 66 z 72 wymaganych warunków. Najtrudniejszym do zaakceptowania jest punkt dotyczący zmiany definicji terroryzmu w tureckim prawie. Dostosowanie jej do standardów europejskich uniemożliwiłoby rządowi wykorzystywanie przepisów do walki z legalną opozycją, zwłaszcza środowiskami kurdyjskimi.

Nie bez znaczenia pozostaje polityka zagraniczna. W 2023 roku poziom spójności stanowisk Turcji z Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa UE wyniósł zaledwie 10%. Zasadnicza różnica dotyczy choćby Rosji: Ankara nie tylko nie przyłączyła się do sankcji po inwazji na Ukrainę, ale wręcz zacieśnia z Moskwą więzi energetyczne i gospodarcze. Taka postawa oddala perspektywę jakiegokolwiek przełomu akcesyjnego.

Tylko 10% decyzji tureckiego MSZ w obszarze polityki zagranicznej jest zbieżnych z linią prezentowaną przez Unię Europejską.

Proces akcesyjny w praktyce

W połowie 2023 roku, podczas szczytu NATO w Wilnie, prezydent Erdoğan zadeklarował gotowość do ożywienia relacji z UE. Był to element szerszej układanki: Ankara zgodziła się na akcesję Szwecji do Sojuszu Północnoatlantyckiego, oczekując w zamian ruchu ze strony Brukseli. Rada Europejska zleciła Komisji oraz Wysokiemu Przedstawicielowi Josepowi Borrellowi przygotowanie rekomendacji dotyczących współpracy.

W opublikowanym jesienią 2023 roku komunikacie wskazano na potrzebę wznowienia dialogu wysokiego szczebla na tematy gospodarcze i transportowe. Bruksela uzależniła jednak postęp od konkretnych gestów: zaprzestania obchodzenia sankcji na Rosję, wznowienia readmisji uchodźców z wysp greckich oraz poszanowania suwerenności państw członkowskich na Morzu Śródziemnym. Mimo deklaracji o „nowym otwarciu”, struktura problemów pozostała nienaruszona.

Jak wygląda przyszłość relacji na linii Turcja-UE?

Trudno oczekiwać przełomu w rozmowach akcesyjnych w najbliższych latach. Zarówno wybory europejskie w 2024 roku, jak i późniejsza rekonstrukcja Komisji Europejskiej spowolnią ewentualne decyzje. Samo przyjęcie Turcji do UE wydaje się przy obecnym stanie demokracji scenariuszem nierealnym. Jednak zerwanie tego dialogu nie leży w niczyim interesie, gdyż dałoby Ankarze pretekst do zupełnego porzucenia reform i zaognienia retoryki antyzachodniej.

Najbardziej prawdopodobną ścieżką wydaje się rozwój formatów współpracy omijających paradygmat rozszerzeniowy. Mowa tu o dwustronnych i wielostronnych inicjatywach, takich jak Trialog Polska-Rumunia-Turcja, gdzie Warszawa i Bukareszt – ze względu na relatywnie dobre historyczne relacje – mogą pełnić rolę pomostu negocjacyjnego. Modernizacja unii celnej, rozszerzająca zasady wolnego handlu na sektor usług i zamówień publicznych, to realne narzędzie, które może zakotwiczyć Turcję w gospodarczej orbicie Zachodu bez oferowania jej politycznego członkostwa.

UE musi być jednak przygotowana na powrót do taktyki szantażu migracyjnego i naruszania granic morskich. Skuteczność przyszłych negocjacji będzie zależała od jedności stanowisk państw członkowskich, co przy odmiennych interesach Aten, Berlina czy Rzymu pozostaje ogromnym wyzwaniem.